政务服务平台的一体化之路

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7月31日,国务院办公厅印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,提出了平台一体化、政务服务一体化和公共支撑一体化三个一体化在线政务服务平台的主要建设目标。

重点任务

1、平台一体化

通过国家政务服务平台与各地区政务服务平台的对接实现互联互通、数据共享和业务协同。当前第一批与国家政务服务平台对接的试点省市都已基本完成省级一体化平台建设。

2、政务服务一体化

在政务标准化建设规范的层面提出要求,对信息化建设提供配套的业务支撑。广东省的十统一、江苏省的三级四同、浙江省八统一等工作都与此相关。

3、公共支撑一体化

立足技术角度,为政务服务事项如何实现“一网通办”和业务协同指明了技术路径。

一体化剑锋所指

从16年4月《信息惠民试点方案》首次提出“互联网+政务服务”改革以来,各地政府在技术、制度、体制等政务服务改革的各种可能性上进行了探索,诸如行政审批局、证照分离、多证合一、电子证照、只跑一次等。两年多时间里,各地的行政审批和公共服务措施都得到了前所未有的丰富和优化。

但同时,两个源自体制的根本性问题没有得到突破,一是信息资源的互通共享,这其中既包括条线的数据也包括分散建设的政务平台的数据;二是诸如“并联审批”、“三跨办理”、“一件事”等基于深度业务协同的改革推进依然缺乏明确路径。正如《意见》所说:“平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题较为普遍,政务服务整体效能不强,办事难、办事慢、办事繁的问题还不同程度存在”

一体化与个性化之争

当前全国的一体化在线政务服务体系尚在孕育,未见其雏形。但从各试点省份的一体化政务服务平台建设和推广的过程里,已可以发现一些问题,问题之争在于一体化和个性化的不兼容

1、“互联网+”带来的限制

“互联网+政务”这个词在语法上位于加号两边的两个主体应当是平等对立的,技术和体系同等重要,缺一不可。

但是一体化政务服务平台本身是个信息化项目,并且是一个建设过程中需要全省推广的项目,这决定了一体化政务服务平台的设计只能更多关注于更容易标准化的线上办理部分,确保程序设计中业务逻辑的理论通畅,弱化对形形色色现场办事的管理和支持,仅此一点就足以给下级地方政府带来巨大的困扰。

如果一体化政务服务平台无法针对需求多样的不同行政大厅提供功能完善的受理办理系统,下级政府势必需要进行单独采购,如此一来又出现了两套体系,两套互不相通的数据,增加2次录入的工作。

2、统一之前存在过渡期

政务服务一体化的最根本是事项名称、子项划分的统一,现在各省针对政务标准化的要求里也把统一事项作为基本要求。

但从实际来看,且不论如开发区、工业区、高新区、自贸区等特殊功能性行政区,在常规的平级行政区中也大量存在着权力承接不一致的情况,各级、各地方的事项无法简单的完成统一目录。另一方面,如不动产、工商等众多地方自建的条线系统对于业务的划分与当前一体化的标准也不完全一致,从业务逻辑上无法完成统一。

笔者同样认为政务服务一体化是必选之路,是彻底解决精准服务和业务协同问题的基础,但是这之间必然有一段相当的过渡期,需要被认真对待。

3、对政务服务需求的个性化

政务服务是面向办事人的,改革的方向是需求导向的。针对不同程度经济发展、城镇化比例、人口密度、服务半径、功能性差异的地区,在政务服务改革的具体做法上必然存在着不同的需求。

好比在移动支付市场中,经济较落后的西北地区居然是使用移动支付比例最高的地区,因为使用手机的成本对他们来说低于使用电脑。

相同的问题,在政务服务改革领域就会变成是代办员还是服务点延伸?是PC端的网上办事大厅还是手机APP?显然,统一建设的一体化平台当前无法满足所有的需求,而某些需求对当地的政务服务改革可能尤为重要。

4、重复的功能给用户带来困扰

在兼顾一体化与个性化矛盾的方法上,当前的主流做法是在一体化政务服务平台中开设地方“旗舰店”。

然而纯粹从产品的角度出发,笔者认为这是一个矛盾设计。可以看到,几乎开通了旗舰店的地方,旗舰店内都是一套功能完整的“互联网+政务服务”平台,大部分的功能和内容与“外套”上的雷同。既然如此为什么一定要穿一层“外套”呢,这不是互联网思维的做法,只能增加用户的困惑降低产品体验。

5、省级一体化平台推广过程中的权责不平衡问题

当前一体化政务服务平台建设过程基本是省级完成平台建设和安装部署,事项和业务信息通过培训和填报的方式逐级布置工作任务,最终由各级职能部门完成填报。

在此过程中,下级政府需要承担大量的工作和责任,包括事项梳理、信息资源对接、体制调整、宣传推广等等。但相应的,基层管理者普遍表示了对缺乏平台管理自主性的不适。例如由于权限问题无法全面查询本行政区的政务数据,无法对业务进行及时的灵活调整,对于系统的任何变更需求都无法保障得到及时响应等。

如何求同存异

1、扩大当前政务资源目录编制的实施范围

从审批职能部门向社会公共服务和提供公共产品的其他单位拓展。大量的高频事项和公共服务基于学校、医院、物业等单位,而这些单位的数据资源当前并未规划到整个体系中。

通过扩大政务信息资源的范围,更好的为地方个性化的政务服务需求提供一体化支撑,例如入学申报、犬证办理、医保报销、交通违章处理等超高频事项。

2、推进电子政务国家标准和行业标准发展

在政务信息资源整合共享过程中遇到的困难从来不是技术问题,更多是体制和业务的问题。以不同业务逻辑设计的系统,天然的存在对接上的壁垒,这是技术所不能解决的。

破解之道唯有加强电子政务信息化建设领域的标准建设,从技术和业务的两个层面逐步规范业务系统的建设。按照“急用先行,分类推进”的原则,对于高频、热点的业务,可以单独设定标准。

3、建立需求管理制度和评价体系

一体化平台建设既要满足“一网、一门、一次”等改革的标准化要求,也必须能包容不同地方政务服务的个性化需求。需求如何提出,如何采集如何管理,需要建立制度来完善。同样的,哪些需求能够最大程度的有助于平台的发展,被优先解决,这就需要对需求进行服务效能的评价。

4、强化一体化支撑建设,探索开放式平台建设

如认证体系、在线支付、基础数据库等一体化公共支撑建设可以有效打破数据壁垒,实现高效的业务协同。在具体应用层面,可以探索开放式平台的开发建设方式,以满足不同地区的具体政务服务需求,提升一体化平台整体的灵活性。